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Sanzioni in materia di lavoro - Dopo la sentenza n.153/2014 della Corte costituzionale arrivano le istruzioni del Ministero del lavoro e la smentita del Tribunale di Padova

Articolo letto 2067 volte, scritto il 17/03/2015 da Studio Cafasso

Pochi mesi fa la Corte Costituzionale, con la sentenza n.153 del 21 maggio 2014, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale (per contrasto con l’art.76 della Costituzione), dell’art.18-bis “sanzioni” commi 3 e 4 del D.Lgs. n.66/03.

La pronuncia di illegittimità della Consulta ha trovato la sua ragione d’essere in quanto tale disposizione (il D.Lgs. n.213/04, in vigore fino al 2008) ha introdotto un regime sanzionatorio sensibilmente più severo rispetto a quello previgente.

Sulla base di tale pronuncia, il Ministero del Lavoro ha emanato le relative istruzioni operative.

Successivamente il Tribunale di Padova con la sentenza del 10 novembre 2014, è intervenuto su tale problematica disapplicando gli orientamenti di prassi forniti dal Ministero del Lavoro.

 

Col nostro approfondimento andiamo ad analizzare le motivazioni che hanno portato ad una tale decisione..

 

Corte Costituzionale sentenza n.153 del 21 maggio 2014

In materia di orario di lavoro con la sentenza n.153/2014, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 18-bis, commi 3 e 4, del Decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66 “Attuazione delle Direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro”, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 1, lettera f), del Decreto legislativo 19 luglio 2004, n. 213 concernente “Modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, in materia di apparato sanzionatorio dell’orario di lavoro”. (n.s. newsletter del 22/07/2014 e del 17/09/2014)

Secondo la Corte, l’inasprimento delle sanzioni previsto dal suddetto D.Lgs. n. 213/2004 per le imprese che abbiano violato le regole sull’orario di lavoro massimo è illegittimo ed in contrasto con l’art. 76 della Costituzione in quanto travalica i limiti della legge delega n. 39/2002 concessa al Governo.

In particolare, la questione è incentrata su un giudizio di aderenza tra quest’ultima norma e la legge delega n. 39/2002 che in sostanza, nel conferire al legislatore delegato il potere di riordinare la materia, lo inibiva dall’introdurre nuove e diverse sanzioni con riguardo alle future violazioni che sarebbero state omogenee rispetto a quelle scandite dal sistema previgente.

La Corte, pertanto, dopo un’attenta analisi dei due impianti normativi succedutisi nel tempo, è arrivata alla conclusione secondo cui i limiti ed i paletti in materia di orario di lavoro previsti dalle due normative, sebbene formulati in maniera diversa, rispondono alla medesima logica di fondo ossia, entrambi sanzionano l’eccesso di lavoro e lo sfruttamento del lavoratore che ne consegue, ponendo limiti all’orario di lavoro giornaliero e settimanale ed imponendo periodi di necessario riposo.

Arrivata ad un giudizio di omogeneità tra le violazioni previste dalle due normative, la Consulta ha acclarato l’incostituzionalità dell’art. 18-bis, per eccesso di delega ai sensi dell’ articolo 76 della Costituzione, dal momento che il legislatore delegato del 2004 non ha rispettato il limite (imposto dal legislatore delegante) di astenersi dal prevedere un nuovo impianto sanzionatorio in ordine alle violazioni previste dal D.lgs. n. 66/2003 considerabili omogenee rispetto a quelle scandite nel regio decreto-legge n. 692/1923 e nella legge n.370/1934.

Sulla base di tale pronuncia, il Ministero del Lavoro ha emanato le istruzioni operative relativamente alle situazioni giuridiche ancora aperte.

  

La posizione assunta dal Ministero del Lavoro

Il Ministero del Lavoro ha affrontato le problematiche concernenti gli effetti della sentenza della Consulta con due successive lettere circolari, nella specie la n.12552 del 10 luglio 2014 e la n.14876 del 28 agosto 2014.

La posizione ministeriale prende in esame tutte le norme censurate dalla Consulta che riferiscono all’apparato sanzionatorio di cui all’art. 18-bis, co.3 e 4, D.Lgs. n.66/03, relativamente al periodo 1° settembre 2004 - 24 giugno 2008, ossia:

  • durata massima dell’orario di lavoro (art.4 commi da 2 a 4);
  • ferie annuali (art.10, co.1);
  • riposo giornaliero (art.7, co.1);
  • riposo settimanale (art.9, co.1).

Secondo il Ministero del Lavoro, la censura operata dalla Corte Costituzionale sul sistema sanzionatorio presuppone la reviviscenza del precedente apparato sanzionatorio abrogato dallo stesso D.Lgs. n.66/03, con la conseguenza che le Direzioni del Lavoro sono invitate a ridefinire le situazioni giuridiche pregresse ancora aperte e pendenti.

Il Dicastero ha specificato che in tali circostanze è necessario rideterminare gli importi dei provvedimenti sanzionatori (ci riferiamo ai verbali non ancora definiti da ordinanza-ingiunzione e ordinanze ingiunzione sottoposte a giudizio di opposizione ovvero ancora in termini per l’opposizione) secondo le previsioni di cui all’art.9, R.D.L. n.692/23 e all’art.27 Legge n.370/34.

Per quanto precede, restano fuori dagli effetti della dichiarazione di incostituzionalità i c.d. rapporti esauriti ossia, i soli rapporti rispetto ai quali si sia formato il giudicato, ovvero sia decorso il termine di prescrizione o decadenza previsto dalla legge.

In sintesi ai c.d. rapporti esauriti non si estende il giudizio di illegittimità costituzionale.

Con la successiva lettera circolare datata 28 agosto 2014 n.14876, lo stesso Ministero del Lavoro ha chiarito che gli importi sanzionatori rideterminati in ragione della reviviscenza del precedente regime sanzionatorio, per il periodo dal 1° gennaio 2007 al 24 giugno 2008, devono essere quintuplicati in ragione della previsione di cui all’art.1, co.1177, L. n.296/06, che recita: "Gli importi delle sanzioni amministrative previste per la violazione di norme in materia di lavoro, le­gislazione sociale, previdenza e tutela della sicu­rezza e salute nei luoghi di lavoro entrate in vigore prima del 1° gennaio 1999 sono quintuplicati".

Tra le sanzioni da quintuplicare nell’importo rientrerebbero anche quelle di cui all’art.9, R.D.L. n.692/23, e all’art.27, L. n.370/34.

Anche in tal caso, la tesi ministeriale ha presupposto la reviviscenza delle sanzioni di cui all’art.27, R.D.L. n.370/34.

  

Tribunale di Padova sentenza del 10 novembre 2014 – Analisi del caso e reviviscenza

La ricostruzione operata dal Ministero non è stata condivisa dalla prima sentenza di merito nota sul tema, emessa dal Tribunale di Padova il 10 novembre 2014.

Il caso ha riguardato un’opposizione a ordinanza di ingiunzione per sanzioni amministrative, per violazione della normativa in materia di riposi settimanali (24h ogni 7 giorni) in riferimento al periodo 2007 – 2009.

Secondo il giudice padovano la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma sanzionatoria ha comportato l'annullamento della ordinanza di ingiunzione e pertanto non si può ritenere applicabile la sanzione prevista dalla pregressa disciplina, l'art. 27 della L. n. 370/1934, per il solo fatto del venir meno della norma successiva.

Il c.d. fenomeno della reviviscenza non opera in via generale ed automatica, ma si può verificare nel caso in cui la norma pregressa sia stata espressamente abrogata da successiva norma poi dichiarata incostituzionale, situazione che non si è realizzata nel caso di specie.

Nel caso in esame la norma dichiarata incostituzionale, cioè l'art. 18-bis, commi 3 e 4, del D.Lgs. n. 66/2003, non ha abrogato l'art. 27 della L. n. 370 del 1934 che, invece, era stato abrogato dal successivo art. 19 del D.Lgs. n. 66 del 2003, norma che non è stata in alcun modo toccata dalla sentenza n. 153/2014 della Corte costituzionale.

Per quanto precede e con riferimento al caso in esame, il Tribunale di Padova ha chiarito che l’effetto della reviviscenza non si realizzi, in quanto la norma dichiarata incostituzionale è l’art.18-bis commi 3 e 4, e non l’art.19 che è la vera disposizione abrogatrice delle norme concernenti il precedente regime sanzionatorio.

L’art.19 non è stato toccato dalla sentenza della Consulta e pertanto il fenomeno della reviviscenza non opera rispetto al caso esaminato.

La decisione del Tribunale di Padova non fa altro che seguire l’orientamento giurisprudenziale consolidato in base al quale la reviviscenza opera unicamente laddove l’illegittimità costituzionale riguardi la stessa norma abrogatrice della norma precedentemente vigente.

La questione della reviviscenza merita un breve approfondimento anche per meglio comprendere l’ambito di nel quale si è definita l’interpretazione del tribunale.

Nel caso esaminato, la questione della reviviscenza ha riguardato il caso la dichiarazione di incostituzionalità va a colpire una norma abrogatrice.

In tale circostanza si pone “possibilità” della reviviscenza quale rimedio al vuoto normativo creatosi a seguito della dichiarazione di incostituzionalità.

Preliminarmente è importante considerare come la dottrina abbia sottolineato la necessità logica, (almeno in alcune ipotesi, tra cui l'incostituzionalità della norma abrogatrice di una norma preesistente), del ricorso al criterio interpretativo della reviviscenza, diversamente la giurisprudenza ha avuto un orientamento piuttosto restrittivo rispetto all’operatività di tale strumento.

Qui il problema della reviviscenza è piuttosto controverso,

Si evince come il problema della reviviscenza sia piuttosto controverso ed è opinione abbastanza condivisa in dottrina ed in giurisprudenza che le indicazioni in tal senso formulate dalle sentenze della Consulta non abbiano valore vincolante per il giudice ordinario, il quale è chiamato ad interpretare in relazione all’esame del caso concreto quale sia la norma applicabile anche a seguito del “vuoto normativo” che accompagna la dichiarazione di incostituzionalità.

Per quanto precede, la decisione del Tribunale di Padova sembrerebbe in linea con la tesi giurisprudenziale maggioritaria secondo la quale la riviviscenza è applicabile limitatamente all'ipotesi di incostituzionalità della norma abrogatrice; nel caso di specie il giudice di merito ha sostenuto che l’incostituzionalità riguarda l’art.18-bis (introdotto dal D.Lgs. n.213/04) e non il successivo art.19, D.Lgs. n.66/03, il quale è tecnicamente la norma abrogativa del precedente sistema sanzionatorio.

 

Secondo un’autorevole dottrina, il giudice ordinario in qualità di interprete dovrebbe considerare l’applicazione del principio della reviviscenza in analogia con l’ipotesi dell’incostituzionalità della norma abrogatrice.

Ritornando alla sentenza del tribunale padovano, la prima argomentazione a favore della reviviscenza del sistema sanzionatorio di cui all’art.27 Legge n.370/34, è di tipo sistematico-formale e riguarda il fatto che, per quanto l’art.19, D.Lgs. n.66/03, che disciplina l’abrogazione del regime previgente non sia stato dichiarato incostituzionale, lo stesso recita "sono abrogate tutte le disposizioni legislative e regolamentari nella materia disciplinata dal decreto legislativo".

L’incostituzionalità del nuovo regime sanzionatorio di cui all’art.18-bis dovrebbe far riconoscere all’interprete che la sanzione relativa al riposo settimanale non ha natura autonoma nel senso di "materia disciplinata dal decreto legislativo", in quanto la sanzione non è una “materia” a se stante, bensì una conseguenza di precetto.

Nella specie, la “disciplina del riposo settimanale” è composta da un precetto e da una sanzione, caduta quest’ultima la materia in questione non è più pienamente regolata dal nuovo decreto, ma necessita di una diversa sanzione che la completi, la quale, a seguito della dichiarazione di incostituzionalità, non può che essere la precedente norma sanzionatoria, nel caso di specie l’art.27, L. n.370/34).

Pertanto, proprio l’incostituzionalità della nuova disciplina sanzionatoria rende la vecchia disciplina compatibile, ma addirittura necessaria al fine di non causare “vuoti” normativi in materia di riposi settimanali.

 

Altra argomentazione a favore della reviviscenza è di natura sostanziale, nel senso che il D.Lgs. n.66/03, pur non essendo un testo unico in senso proprio, tuttavia col testo unico ha in comune la tecnica normativa, ossia l’espressa funzione di ridisciplinare l’intera materia dell’orario di lavoro e dei riposi in ogni settore produttivo pubblico o privato (tranne i settori normativamente esclusi), cosicché la caducazione per incostituzionalità di una disposizione in essa contenuta può creare, e in effetti realmente crea, un “vuoto normativo” dovuto proprio alla tecnica scelta nella redazione del testo normativo.

 

Il Tribunale di Padova, evidentemente, non ha ritenuto di aderire a questa dottrina, ma operando in tal senso creato una falla nella regolamentazione della disciplina del riposo settimanale, non consentendo così al D.Lgs. n.66/03 di svolgere la sua finalità ossia, ridisciplinare l’intera materia dell’orario di lavoro e dei riposi alla luce della direttiva comunitaria 93/104/ CE, come modificata dalla direttiva 2000/34/CE.

 

Pertanto, sembra legittimo pensare che la questione in futuro possa essere oggetto di nuove pronunce da parte del giudice ordinario concernenti la problematica della reviviscenza e la sua corretta definizione ed applicazione.

 

Come sempre , il nostro quotidiano sforzo, tende a sintetizzare ed a segnalarVi le novità più rilevanti del mondo del lavoro e come di consueto, la Struttura resta a completa disposizione per qualsiasi approfondimento di sorta.

Cordiali saluti

        Cafasso & Figli

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